Zoeken
  • Lode De Waele

Beter besturen met minder besturen?

(Gepubliceerd als opiniestuk op minderenbeter)


Wanneer het gaat over institutionele hervormingen ter bevordering van de overheidsefficiëntie, denkt men vaak automatisch aan communautaire thema’s. Echter: institutionele hervormingen op een meer lokaal niveau zijn eveneens cruciaal op dit vlak. Dit artikel wil bijdragen aan het debat over intergemeentelijke samenwerking en de mogelijke efficiëntiewinsten en uitdagingen die hieruit voortvloeien. Hiervoor grijpen we terug naar vorige omvangrijke hervormingen op het lokale bestuursniveau, in casu de recente samensmelting tussen OCMW’s en gemeentes en de lessen die we hieruit kunnen meenemen.


Achtergrond De Vlaamse regering wilde in de regeringsverklaring van 2014 de integratie van OCMW en gemeente bevorderen, wat uiteindelijk in 2015 resulteerde in een conceptnota. Veel lokale bestuurders zagen de voordelen in van een integratieverhaal tussen gemeente en OCMW en stelden zich initieel constructief op. Al snel zou echter blijken dat het grootste struikelblok van juridische aard zou zijn: er was een gekwalificeerde meerderheid op federaal niveau nodig om de noodzakelijke wetswijziging (de organieke wet van 8 juni 1976) goed te keuren. Dat werd bovendien bevestigd door een advies van de Raad van State over een federaal voorontwerp van de wet (Raad van State, 59.067/VR van 9 mei 2016). Aangezien de toenmalige meerderheid op federaal niveau niet beschikte over deze bijzondere meerderheid kon men op Vlaams niveau niets anders doen dan dat gegeven te respecteren. Dat bleek ook uit de tweede conceptnota van minister Homans van 13 mei 2016. Daarin stelde de minister duidelijk dat het voornemen om de OCMW’s in de gemeenten in te kantelen, bleef bestaan, maar dat de uitwerking zou gebeuren met het behoud van twee rechtspersonen. Het uitblijven van enige federale wetswijziging heeft de Vlaamse regering doen beslissen om zonder federale steun deze beleidsprioriteit verder te zetten. Na een lange weg werd in 2019 uiteindelijk het Decreet Lokaal Bestuur goedgekeurd dat ondermeer de integratie van OCMW en gemeente bepaalt. Dit decreet wordt gezien als één van de meest ingrijpende institutionele veranderingen van de afgelopen 30 jaar voor de lokale besturen. Dit heeft te maken met de wijziging en/of integratie van diverse decreten en hun desbetreffende bepalingen in één decreet, zoals het gemeentedecreet, het OCMW-decreet en de decreten intergemeentelijke samenwerking en vrijwillige samenvoeging van gemeenten. Uit mijn eerdere onderzoek op dit vlak kwamen enkele belangrijke uitdagingen naar voren. 1. De integratie bleek traumatisch voor het sociaal kapitaal van veel lokale besturen Doordat de versmelting van de juridische entiteiten van het OCMW en de gemeente nog steeds geen feit is dient personeel nog steeds aangeworven te worden in een OCMW, dan wel gemeente-statuut. Hierdoor krijgt personeel nog steeds een bepaalde stempel opgedrukt, wat een feitelijke integratie bemoeilijkt. In veel lokale besturen kandideerden bovendien zowel de voormalige OCMW – als gemeentesecretaris voor de functie van algemeen directeur. Uiteindelijk kon maar één persoon deze benoeming verkrijgen. In dat geval werd de ‘verliezende’ partij vaak adjunct-algemeen directeur of personeelsdirecteur. In heel wat lokale besturen is deze transitie echter niet goed verlopen, waarbij juridische procedures werden aangespannen of waarbij de ene partij de andere partij tegenwerkt. De gevolgen hiervan zijn voor heel wat besturen traumatiserend geweest. Daarnaast waren de arbeidsregimes van het OCMW als de gemeente vaak verschillend, waardoor sommige personeelsleden dreigden te verliezen. Daarom werd er vaak voor geopteerd om de regimes gelijk te trekken conform het meeste gunstige regime. Dit is zeker begrijpelijk, maar vanuit een efficiëntie standpunt bracht dit onvoorziene budgettaire effecten met zich mee. De algemeen directeur zag zijn salaris in de meeste gevallen ook toenemen met 30% zoals bepaald in het decreet. Dit zette kwaad bloed in heel wat besturen aangezien andere leden van de managementteams hun verantwoordelijkheden eveneens zagen toenemen, zonder financiële compensaties. Daarnaast kon ook de adjunct-algemeen directeur zijn salaris met maximaal 30% zien toenemen, alhoewel diens’ verantwoordelijkheden vaak niet evenredig toenamen. 2. Met een decreet verander je de cultuur van een organisatie niet, maar deze is nochtans essentieel Een wet (of decreet in dit geval) biedt een uitstekende mogelijkheid om een veranderende juridische realiteit wettelijk te verankeren. Echter, veranderingen in de wettelijke structuur van een organisatie lopen vaak niet gelijk met de nodige veranderingen in de organisatiecultuur. Volgens cijfers van advieskantoor McKinsey falen ongeveer 84% van de reorganisaties die het gevolg zijn van fusies of overnames in de private sector. Dit zijn cijfers die kunnen tellen. Alhoewel we moeten voorzichtig zijn om deze te veralgemenen naar de publieke sector, kunnen we aannemen dat er ook binnen de publieke sector soortgelijke problemen zullen opduiken. Echter, de publieke sector heeft op dit vlak een stuk minder vrijheidsgraden. Indien lokale besturen wordt opgelegd om tot een fusie over te gaan, moeten de overheden hieraan voldoen. De ‘kostprijs’ van een mislukte integratie zal zich dan vooral uiten in een vergrote inefficiëntie en een toename van de organisatie gebonden weerstand. Maar al te vaak wordt vanuit een politiek oogpunt gedacht dat een wet deze problemen zal oplossen. De realiteit is echter veel minder rooskleurig. Wil men verandering creëren, dan is het noodzakelijk om voldoende draagvlak te creëren binnen de organisatie voor veranderingen en dit op een geleidelijke manier te doen zodat de cultuur de tijd heeft om mee te veranderen.


3. De verhoopte schaalvoordelen bleven grotendeels uit Binnen heel wat lokale besturen stonden het OCMW en de gemeente traditioneel een andere cultuur voor. De insteek van beide besturen was vaak anders: terwijl een gemeente traditioneel focust op zoveel mogelijk efficiëntie, lag de focus binnen het OCMW meer op het aanbieden van gepersonaliseerde zorg, waardoor ook de kosteneffectiviteit anders lag. In bepaalde gevallen stonden het OCMW en de gemeente zo lijnrecht tegenover elkaar, waarbij de impact van de integratie het meeste gunstig was voor de entiteit die hier het meeste op kon wegen. Zo werd in heel wat lokale besturen met een zeer sterk OCMW de welzijnszorg verzelfstandigd waardoor ze zo onafhankelijk mogelijk kon blijven werken van het gemeentebestuur, wat potentiële efficiëntie voordelen tenietdeed. In andere gevallen werd het OCMW vaak ‘geabsorbeerd’ door de gemeente, waarbij het voormalig OCMW-personeel zich in haar onafhankelijke werking bedreigd zag en er verzet optrad. Conclusie De pensioenlasten voor lokale besturen dreigen de komende jaren te exploderen, net zoals de nood aan een verdere professionalisering om de toegenomen autonomie maximaal te benutten. Veel lokale besturen staat het water inmiddels aan de lippen: de pensioenlasten nemen danig sterk toe dat de budgettaire ruimte om vrij beleid vorm te geven stelselmatig afneemt. Daarnaast hebben de allerkleinste lokale besturen moeilijkheden om voldoende gespecialiseerd personeel te vinden om de beleidstaken naar behoren uit te oefenen. Een doordacht fusiebeleid kan hieraan minstens een deel tegemoetkomen, tenminste, op voorwaarde dat er lessen kunnen getrokken vanuit vorige ervaringen. Deze toonden aan dat het belangrijk is om de integratie geleidelijk uit te voeren met de nodige aandacht voor de verschillen tussen de organisatiecultuur van de verschillende entiteiten. Pas dan kan er voldoende draagvlak worden gecreëerd dat nodig is om de onderlinge verschillen te overstijgen zodat effectief schaalvoordelen kunnen worden gecreëerd.

6 keer bekeken0 reacties